Le 5 novembre, la Cour suprême des États-Unis entendra l’une des affaires commerciales les plus importantes depuis des décennies. Les juges décideront si un président peut s’appuyer sur une loi d’urgence datant de la guerre froide, l’International Emergency Economic Powers Act, pour imposer des droits d’importation considérables sur une grande partie de ce que les États-Unis achètent à l’étranger.
L’enjeu ne se limite pas à l’étendue du pouvoir présidentiel. L’affaire met en lumière une question plus profonde de responsabilité : qui doit décider de ce que les Américains paient pour les biens importés – le président agissant seul, les juges non élus lisant les lois d’urgence au sens large, ou les représentants élus qui doivent faire face aux électeurs lorsque les prix augmentent ?
Lorsque des tarifs douaniers aboutissent devant les tribunaux, c’est généralement parce que le Congrès n’a pas agi. Au cours des dernières décennies, les législateurs ont cédé une grande partie de leur autorité commerciale à des présidents désireux d’agir rapidement – et les tribunaux ont dû nettoyer le gâchis. Chaque nouveau procès donne l’impression que les juges dirigent l’économie alors qu’en réalité, ils sont entraînés dans des questions politiques pour lesquelles ils ne sont ni formés ni élus pour répondre.
En tant qu’économiste et non avocat, je considère cela comme plus qu’une simple curiosité constitutionnelle. Il s’agit de la façon dont la plus grande économie du monde prend des décisions qui se répercutent sur les marchés mondiaux, les usines et les budgets familiaux. Un droit sur l’acier pourrait aider une usine de l’Ohio tout en augmentant les coûts de construction de ponts et d’achat de voitures partout ailleurs. Un droit de douane sur les produits électroniques pourrait encourager l’assemblage à terre, tout en réduisant les budgets des hôpitaux et des écoles qui dépendent de ces appareils.
Il s’agit de choix en matière de distribution – qui gagne, qui paie et pendant combien de temps – qui exigent analyse, transparence et, par-dessus tout, appropriation démocratique.
Comment les États-Unis en sont-ils arrivés là ?
Le Congrès n’a pas exactement perdu son pouvoir tarifaire ; cela l’a donné.
La Constitution attribue « les impôts, droits, impôts et accises » au Congrès, et non à la Maison Blanche. Historiquement, le Congrès a fixé les lignes tarifaires dans la loi – pensez à la loi tarifaire Smoot-Hawley de 1930. Le pivot a commencé avec la loi sur les accords commerciaux réciproques de 1934, qui permettait aux présidents d’ajuster les taux dans certaines limites via des accords exécutifs. Dans les années 1960 et 1970, le Congrès a adopté des lois élargissant l’autorité du président en matière de commerce, accordant de nouveaux pouvoirs pour restreindre ou ajuster les importations sans vote séparé du Congrès si certaines conditions sont remplies.
À mon avis, deux principales incitations ont motivé cette dérive : l’évitement des reproches et l’impasse. Les tarifs sont redistributifs par conception : ils profitent à certains secteurs et régions tout en imposant des coûts à d’autres. Il est politiquement risqué de voter en faveur des métallurgistes d’un État mais d’augmenter les prix pour les constructeurs dans un autre. Déléguer à la Maison Blanche a permis aux législateurs d’éviter les conséquences d’une hausse des prix ou d’un changement d’emploi.
Et à mesure que la polarisation s’intensifiait, les négociations qui produisaient autrefois des compromis réalisables sont devenues de plus en plus complexes. Des statuts d’urgence étendus et des délégations illimitées sont devenus la voie de la moindre résistance – rapide, unilatérale et isolée de toute négociation. Au fil du temps, les exceptions sont devenues la norme et les tribunaux ont été chargés de résoudre les zones grises.
C’est une mauvaise façon de gérer la politique économique.
Les juges interprètent les lois et les précédents ; ils n’exécutent pas de modèles d’équilibre général, ne prévoient pas les trajectoires d’inflation ou ne cartographient pas le réacheminement de la chaîne d’approvisionnement. Les preuves devant le tribunal se limitent à un seul dossier. Les remèdes sont directs : ils consistent soit à maintenir, soit à annuler, soit à renvoyer. La conception tarifaire, en revanche, est une question de calibrage : quel niveau, combien de temps, quels secteurs, quelles exclusions, quelles sorties, quels déclencheurs de renouvellement ou d’abrogation.
Lorsque les poursuites judiciaires remplacent la législation, les pays dérivent vers une politique par injonction. Les entreprises voient les règles comme étant incontrôlables ; les projets sont retardés ou abandonnés ; les ménages subissent des fluctuations de prix qui semblent arbitraires ; les partenaires commerciaux ripostent contre les politiques qu’ils considèrent comme improvisées.
Une question de responsabilité
La responsabilité est au centre du problème. La plupart des juges ne sont pas élus ; les législateurs le sont. Le mandat à vie protège l’indépendance judiciaire – bon pour les droits, mauvais pour la fixation des impôts. Personne ne peut voter contre un tribunal lorsque les tarifs font grimper le prix d’un Chromebook scolaire ou des barres d’armature d’un entrepreneur.
Les membres du Congrès, en revanche, doivent s’expliquer. Ils peuvent tenir des audiences, commander des analyses d’impact, entendre les syndicats et les petites entreprises, puis défendre les compromis. Si les tarifs douaniers sauvent des emplois dans une ville mais augmentent les prix à l’échelle nationale, les électeurs savent exactement qui récompenser ou punir. Ce lien démocratique est la raison pour laquelle la Constitution place les « devoirs et impôts » entre les mains du Congrès.
Rien de tout cela ne signifie une paralysie en matière de politique commerciale. Les États-Unis l’ont déjà fait – via des autorités de promotion du commerce et d’accélération qui fixaient des objectifs clairs et exigeaient des votes de renouvellement – tandis que l’UE et le Japon ont associé une action rapide à une surveillance législative intégrée.
Le Congrès peut être agile sans être imprudent. Les meilleures pratiques en matière de tarifs douaniers consistent notamment à fixer des objectifs clairs dans un langage accessible, à demander à des analystes indépendants de procéder à des examens avant et après la mise en place d’un tarif et à intégrer la diplomatie dans une stratégie de sécurité commerciale plus large qui rende compte des risques de représailles.
Le défi auquel est confronté le tribunal
À mon avis, le rôle de la Cour suprême ici est à la fois modeste et vital : faire respecter la loi et la ligne constitutionnelle.
Si une loi générale d’urgence n’autorise pas clairement des tarifs douaniers importants et de longue durée, ce n’est pas du militantisme que de le dire clairement. C’est le respect des limites qui rend la plume au Congrès. Ce que je pense que le tribunal devrait éviter, c’est de donner l’impression d’écrire le code tarifaire depuis le banc. Cela remplace l’appropriation démocratique par l’improvisation judiciaire et garantit davantage de litiges en tant que stratégie.
En théorie, un système plus public et plus responsable permettrait également à chacun de se concentrer sur ce qu’il fait le mieux. Cela signifie que les économistes mesurent qui gagne et qui paie, que les législateurs évaluent les compromis et répondent aux électeurs, et que les tribunaux appliquent les règles – sans concevoir la politique.
